北极理事会的发展方向
与会者出席2017年5月11日在美国阿拉斯加费尔班克斯举行的北极理事会第十次部长级会议。照片来源：北极理事会秘书处
This analysis was translated by Kate Ng in Spring 2020. The English original can be found here.
自1996年成立以来，北极理事会发展成为北极合作不可或缺的区域论坛。国际社会最初对北极理事会的期望不高，但是随着北极在地缘政治的地位提高，各界对北极理事会的关注也相对提高。在2018年，北极大学 （UArctic）地缘政治与安全专题网络甚至向诺贝尔和平奖提名北极理事会，称之为“区域管治的模范”。
北极理事会的职能和特征由《关于建立北极理事会的渥太华宣言》中列明，包括
- 继承1991年《北极环境保护战略》工作组的工作；
- 作为不带法人资格的国际组织；
- 缺乏稳定的财政捐款；
- 包括原住民代表作为常任参加者；
- 作为共识为本的论坛架构；以及
- 将军事安全问题排除在议程之外。
自二十多年前启动北极区域合作以来，北极和全球环境都发生了巨大的变化。因此，今天值得探讨鉴于当代政治形势的治理需求和现有可行性限制，需要对北极理事会进行哪些改革。
北极理事会内也意识到如此评估和改革的需要，在2017年中谈到与会国家：
认识到北极理事会正在继续发展，以应对北极区域面对的新机遇和挑战，并指示北极高级官员根据北极理事会的基础文件，附属机构战略和指导文件，制定战略计划，以供部长们于2019年批准实行。
有见及此，我们提交此份报告以供审议，分析在北极理事会中行之有效的优点，不足之处，以及它在北极政治中如何能发挥最大作用。
优点与成就
自冷战结束以来，尽管北极地区的环境、政治和社会经济状况发生了迅速变化，但北极理事会的最大成功在于其保持北极和平与稳定。到目前为止，它克服了俄罗斯修正主义和特朗普的美国孤立主义对国际自由主义带来的挑战和引致的地缘政治紧张局势。由于《渥太华宣言》防止北极理事会触及军事安全问题，因此它能在军事问题上保持中立并避免陷入全球政治紧张局势中。尽管在俄罗斯2014年吞并克里米亚后，西方国家中止与俄罗斯之间的大多数军事合作，但未对北极理事会的活动产生任何实质性影响。值得注意的是，继2011年《北极航空和海上搜救合作协定》之后，尽管其他合作被暂停，北极海岸警卫队论坛依旧于2015年举行。由此可见，国际间有共识将北极理事会的事务与更广泛的地缘政治事务分开。
北极理事会的另一重大成就是纳入了原住民的声音，其常设参与者（PP）类别的创建，使原住民组织的代表可以参与有关讨论，从而形成了一种重视当地观点，尊重传统知识，并促进自决的制度文化。
北极理事会的第三个成就，是其将知识和专长转化为政策的实力。以气候变化为例，它促进了知识综合，影响全球关于污染物的政策发展，通过了《斯德哥尔摩持久性有机污染物公约》和《水俣汞公约》。通过工作组及专家网络的大力支持，北极理事会成功定位成为一个重要的“政策制定”机构。
北极理事会于2009年首次成立“工作组”的架构，在有限的时间内集中处理特定问题，为北极理事会带来了具体成果。其中包括理事会内产生的三项协议；北极经济理事会的成立；以及在2013年常设秘书处的设立。 “工作组”类别的建立也显示了北极理事会重新评估其组织结构和谈判新安排的能力和决心。
不足之处
尽管北极理事会具有良好的基础，它亦遇到很大的限制。首先是资金，虽然北极理事会秘书处似乎备有足够的资金（于2017年为124万美元，一半由挪威提供），但可自由支配的资金却很少。工作组依靠一至两个成员国为秘书处提供资金，但可用的项目资金十分有限，工作组几乎所有活动都是由主导国家或由项目专家通过国家渠道安排的资金而支援的。因此，通常是由资金驱动项目，而不是由项目驱动资金，使得战略规划难以进行，无法组织超过一两年的新活动。此外，支持原住民常驻参与的资金问题一直令人关注，虽然设有阿尔古基金（Álgu Fund），但其能力建设（capacity-building）成效未见显著。
尽管近年来，北极理事会向公众开放档案资料库，在提高透明度方面有所改善，但它仍挣扎于向利益相关者，北方国家公民和纳税人问责。这并非因为缺乏决心，而是受其自愿性质结构所限，使得具太大约束力的协议往往无法实行。部长级宣言通常包含许多难以解释的主观声明，并且未进行正式的评估。虽然已经建立了Amarok系统，用于记录各种项目和计划的生命周期阶段，但是缺乏资源来系统地衡量成果，金钱/努力或实施的进度，或者持久监控。
此外，北极理事会观察员一角的作用和关系一直存在不明朗困惑，特别是非北极国家观察员方面。尽管最近几届的主席与观察员作出了更紧密的接触，普遍仍然存在着挫败感。大多数都认为随着21世纪亚洲国家投资力和影响力的增长，以及气候变化的全球化影响，观察员可发挥更大的作用。
与此问题密切相关的是北部地区政府，例如阿拉斯加，格陵兰，加拿大领土，北欧北部城市以及俄罗斯北极区，所扮演的角色相当冷淡。与其他常任参与国相比，北部地区的人民往往具有更多的民主权力，并且更常负责实际执行可持续发展和环境保护计划。然而，地方政府与北极理事会没有正式的联系。地方政府的参与依靠于各国自愿将其包括在代表团中，或独立磋商，而它们也已组成另一个松散北极论坛，但是北极理事会如果不与地区政府进行更正式的合作和沟通，将会越来越难履行其职责。
在可持续发展方面，很难说北极理事会产生了广泛的影响。众所周知，《渥太华宣言》将“可持续发展”和“环境保护”确定为北极理事会特别关注的问题。但是实际上，教育，卫生服务和地方基础设施问题得到的关注远远不及环境保护问题。发展是昂贵的公共服务，北极理事会既无资金也无任务授权。北极的发展具有地方色彩，任何国际级组织都不适合插手解决。可持续发展工作组的可交付成果通常包括报告，工具包，指南和讲习班；但往往很难有效地衡量人类发展指标，例如自杀率的降低或家庭室内管道和饮用水的使用增加。
关于经济发展，直到最近几年，这个话题一直是区域政治中的忌讳，因为在北极，它是资源开发的代名词。促进经济发展的努力大部分归于北极经济理事会（AEC），一个由北极理事会在2014年推动的独立业务代表组织。该理事会的能力及其与北极理事会的关系仍然含糊不清。
不论AEC的职权或影响力，它都不能取代北极理事会阐明其作用，并增强在经济领域的政策制定能力的责任。除了维持政治稳定和促进跨境关系的重要任务外，北极理事会尚可采取哪些实际措施来促进区域经济增长，目前尚不清楚。但是，有人认为，北极理事会可以在确保AEC及其面向企业的成员机构，获得支持建立可持续的区域经济发展，并能够在相对统一的框架内开展工作的跨界倡议中，发挥更大的政策制定作用。国际上公认的惯例和协议，例如《北极投资协议》已经确定了创建一套特定于北极的环境社会与治理（ESG）模范。
在可持续发展领域，其中一个重大的挑战是在文化和语言上不同的环境中传递知识的固有困难。在这环境中，许多地方的教育程度相对较低，人手紧绌，需求冲突，以及昂贵的互联网和交通连接。我们应继续探讨，这个由外交官组成的论坛仍是否可持续发展的最佳知识指挥者。
北极地区政治中不得不谈的是气候变化，其影响牵涉至运输，卫生基础设施，到野生动植物保护等各种问题。但是北极理事会没有专家组，工作队，或专门的工作组专注处理气候变化。美国，俄罗斯及其他国家的政府经常不愿公开承诺减少温室气体排放，遑论讨论适应石油后未来的挑战。在这方面，北极理事会缺乏缓解气候变化的努力是一重大弱点。然而，与其他区域性论坛相比，它在管理，记录和告知气候变化影响方面比其他区域性论坛好。首先是具有里程碑意义的2004年北极气候影响评估，然后是最近的三项适应性次区域评估。
最后，就是工作组的问题。北极理事会的大部分活动来自六个工作组：北极污染物行动计划（ACAP），北极监测与评估计划（AMAP），北极动植物保护区（CAFF），紧急预防，准备和响应（EPPR ），保护北极海洋环境（PAME）和可持续发展工作组（SDWG）。其中， AMAP，AFF，EPPR，和PAME工作组的结构继承自1991年的《北极环境保护战略》（AEPS），以应对苏联解体之际在巴伦支地区日益严重的污染和长距离污染物运输问题。而SDWG和ACAP分别成立于1998年和2006年，主要由政府官员，科学家和对任务授权有专门知识或既得利益相关者组成。
《渥太华宣言》呼吁各国监督和协调根据AEPS制定计划。但是，作为一个论坛，它没有正式的报告结构或等级制度。碰巧的是，工作组已经制定了独特且不同的组织设计方案，很大程度上取决于其秘书处所在国家的公司注册法和所获得的资金额。1) 工作组进行许多项目和会议，但很难衡量其相对有效性。如前所述，工作组的类别在2009年成立的，目的是为北极理事会提供更好的手段来推进对时间敏感的、以政策为导向的倡议。
工作组的工作表现和投入程度毋庸置疑，但是值得探讨目前的六个工作组是否适当地设立？虽然北极理事会的协调和议程制定权很有价值，但可以在不同的组织结构下更有效地开展工作吗？是否可以通过学者，研究人员，政府和非政府组织的传统研究方法，来进行更多由好奇心驱动的科研工作？在评估过程及其建立的网络中，绕极协作的优势如何在保持更大灵活性和跨学科性的同时，得以保留和发展？主题本身很敏感，但是讨论的时间已经远远超时。
总而言之，尽管北极理事会为北极和全球治理做出了重要贡献，特别是在建设和平与环境保护方面，但它显然在体制和其他方面都限制未来发展。
众乐乐不如独乐乐
有人说，一个人最大的优势通常也是他们最大的劣势，北极理事会也可见如是。它的一些核心机构功能各有利弊，但更改它们会给其论坛的完整性带来不必要的风险。
北极理事会虽然缺乏法人资格，但作为国际组织已取得了很多成就。北极理事会建立成一个基于共识的论坛，而非条约组织。各国没有承诺遵守其决定，也未授予该组织任何独立的立法权。因此，没有表决机制，也没有任何一个国家被迫遵守大多数人的意愿。北极理事会提出的三项具有法律约束力的协议可说是徒劳无功。
有一种观点认为，更正式的法律结构将加强北极理事会，并使它在执行和监督环境法规等政策时更有活力。但是，伙伴关系的非正式性质使其可以灵活地适应不同国家的利益，并适应采用和执行新的国家立法。重要的是，它还允许常任理事国充分参与，而合法的国际机构顾名思义将他们排除在决策之外，因为他们没有国际法规定的义务。
值得一提的是，北极理事会虽然缺乏法人资格，但此并没有阻止其参与国际讨论的意愿，而透过工作组参与的讨论，也助北极国家在论坛范围外达成具有法律约束力的协议。其中包括国际海事组织的《极地法典》（2017年），《联合国海洋法公约》（1982年），《斯德哥尔摩持久性有机污染物公约》（2001年）和《水俣汞公约》（ 2013年）因此，强将北极理事会改组成基于条约的组织，可能是多此一举。
《渥太华宣言》确立了北极理事会为期两年的轮值主席制，由1998年加拿大担任第一届主席至2013年止于瑞典，然后重新一轮转换。短期期限的不利之处是北极理事会的工作缺乏连续性，每隔两年就推出新的议程，而这些议程通常只会反映东道国的国内利益。加拿大的极地商业论坛（后来的北极经济委员会），美国的区域海洋计划，以及芬兰的气象合作都是其中的例子。新项目堆积在旧项目之上，几乎没有对主席职位进行盘点。
如此同时，轮值主席制确保了每个国家（至少定期地）对北极理事会投入大量资金，并增进了对论坛及其内部工作的了解。 2013年在特罗姆瑟（Tromsø）设立常设秘书处，通过提供北极理事会文件的中央存放处，加强与内部和外部利益相关者的沟通，确保一致的会议组织以及提供跨主席的机构记忆，消除了轮换主席制中最棘手的问题。罢免，缩短或延长主席一职可能会带来许多新挑战。
角色定义
北极理事会在改善其形式（组织结构）和职能方面，可以做的最重要的事情就是密切关注其实际作用。首先，哪些地区需要北极采取政策行动？目前，北极理事会及其工作组是北极共同政策问题的有效多产聚集者。但是要继续改善，它要问另一个问题：有哪些政策问题只能由北极理事会解决？例如跨境海洋和环境问题，这些问题太大，无法在全国范围内解决，而又因地区而异，无法在全球范围内解决；又例如提倡紧迫的问题，协调活动，同步立法，共享数据或制定协议等，北极理事会就能扮演重要的角色。减少碳排放，候鸟保护，区域搜寻和拯救合作和北极观测网络就是一些实在例子。
这自然引出相对问题：有什么议题更应让其他人解决？例如，北极理事会是解决地区心理健康问题的最佳场所吗？还是最好在地方和次区域一级完成？假设北极理事会能够解决减缓气候变化问题是否现实？还是将重点放在地方，国家和全球层面上是更现实的缓解方法？
此外，坊间有很多人还以为北极理事会是北极事务的高级政府间论坛，但实际上，还有许多专门致力于解决与地区相关的问题的组织：北极海岸警卫队论坛，北极经济理事会，联合国大陆架界限委员会，和国际海事组织，仅举几例。
在某些高度值得关注的问题上牵涉北极理事会，的确可以引起国际关注，例如教育，卫生或互联网连接等问题。该论坛具有议程制定权，可以通过优先考虑北极国家和观察员政府内部的问题，来动员资源和采取行动。永久参与者的参与亦为其带来了更大的信誉和社会许可。但是，为了避免将稀疏资源分散，它应该考虑让其他更有能力的组织解决某些问题。
北极理事会：2019年及以后的发展
基于对北极理事会优势和劣势的评估，我们提出了以下建议，以改善北极理事会在进行战略规划过程中的形式和功能：
- 在主题重点，与SAO的关系，资金安排，政策相关性和期望几方面评估及改善工作组的结构。
- 确保北极理事会工作组或其他机制备有适当的能力和资源，以应对缓解气候变化的关键挑战。
- 在能力问题上，通过更稳定的核心资金和大量项目基金来增强重要活动的及时性，可持续性和有效性。现有的项目支持工具是一种注重绩效的筹资工具，侧重于防止污染，减少和消除污染，可能是这种基金的起源，并不是目前的理想模式。
- 将北极理事会的角色集中限制在它能解决的问题之上，并根据需要将工作和资源分配给更合适的机构（例如，渔业和航运业）。
- 鼓励各国支持参与相关工作组项目，更正式地与地方政府合作。
- 扩展Amarok跟踪工具，以更全面地评估跟踪北极理事会项目的成果， 避免将报告本身作为项目结果。
- 在某些问题上，如卫生，本地能源基础设施，互联网连接，经济发展，寒冷气候技术以及适应未来气候和全球能源适应等可持续发展的相关问题上，担任知识转移角色，而不是政策制定角色。
- 继续保持良好的国际关系，并在北极理事会外划分全球地缘政治问题。
北极理事会是全球治理的典范。它包容原住民观点，以证据支持决策制定，是区域和平与稳定的拥护者。但是，过去二十二年来，它的需求和要求发生了变化，北极理事会本身也已经明智地确定，现在是重新评估其形式以反映其期望职能的时候。
本文作者是UArctic地缘政治与安全专题网络的成员。
References